智库报告粟志远房屋租赁市场是房地产行

作者粟志远系湖南省人民政府发展研究中心纪检组长、党组成员

房屋租赁市场是房地产市场的重要组成部分，在欧美等发达国家，大约有40％至60％的中低收入家庭都是依靠租房来满足居住需求，租房居住的理念已经深入人心。而我国近10年来住房制度改革的主要措施是出售存量公房和新建住房，使得城市住房自有率达到80％以上，结果是房屋交易市场的过度发展和房屋租赁市场的严重滞后。这种畸形的房地产市场结构造成一方面大量商品住房空置，另一方面相当一部分居民既无能力买房，又无处租赁到适合自己需求的住房。这一问题已引起中央和地方政府的高度重视。住建部部长陈政高在今年召开的全国住房城乡建设工作座谈会上明确提出：没有具备一定规模运转有序的租赁市场，就不是一个完整的房地产市场。为推动我省城镇房屋租赁市场平稳健康发展，我们与省住房和城乡建设厅联合赴厦门、深圳、广州等市开展调研，并查阅国外房屋租赁相关经验材料，结合我省实际，提出房屋租赁市场改革发展建议，供领导参考。

一、发展城镇房屋租赁市场的重要性

随着我省房地产市场进入调整期，城镇房屋租赁市场发展迎来重大的机遇和挑战。科学利用、合理整合房产资源无论是在促进行业健康发展，拉动经济增长，还是在激活存量房消费、实现社会稳定等方面都发挥着日益重要的作用。在我省加快推进新型城镇化的进程中，完善和发展房屋租赁市场不仅十分必要而且大有可为。

（一）房屋租赁市场是发展房地产市场的重要环节

任何一个健康完整的住房市场应该由买卖和租赁两部分组成。房屋租赁市场无论从投资拉动，还是消费增长来讲都起着房屋交易市场不可替代的作用。我国房地产市场发展以来，住房买卖一直占市场主流，房屋租赁被边缘化，从而导致住房市场结构明显失衡，直接影响到房地产市场持续健康发展。

（二）房屋租赁市场是盘活闲置资源的有效途径

高空置率是目前我国房地产市场一个不争的事实，由此带来的资产闲置也成为阻碍行业以及城市发展的重要原因。数据表明，我省目前房屋空置率达20.44%，空置面积约1.1亿平方米，其中，新建商品房待售面积达.7万平方米，而且年均以百分之十几的速度增长。而建立完善的城市房屋租赁体系，活跃房屋租赁市场，势必盘活大量空置房源，释放闲置资源，刺激地方经济增长。同时，在提高居民居住水平、实现社会稳定等方面都将发挥重要作用。

（三）房屋租赁市场建设是完善住房保障体系的重要举措

目前，我省大规模商品房闲置与保障性住房严重不足的矛盾十分突出。据不完全统计，我省城镇住房困难需要保障性安置的有万户（人均15平方米以下），其中棚户区改造有.51万户，涉及人口多万人。加快房屋租赁市场建设，通过将闲置房转化成公租房和保障房的形式，激活住房租赁市场，既能释放住房闲置资源，又能实现城镇居民基本住房保障，是建立和完善住房保障体系的重要举措。

（四）房屋租赁市场是加快推进新型城镇化的必然选择

房屋租赁市场是随着城镇化进程而产生和发展的。随着我省新型城镇化建设快速推进，年我省流动人口已超万，约60%外来务工、经商人员选择租房而居。按照国家新型城镇化规划到年常住人口城镇化率达到60%左右要求，我省每年大约万人要转为城镇人口，除少部分购买商品房和享受保障性住房外，大部分人员仍然会选择租房方式，未来我省房屋租赁市场潜力巨大。同时，土地是不可再生资源，在我省人多地少的情形下，发展城镇房屋租赁市场，是加快推进新型城镇化建设的必然选择。

二、国内外房屋租赁管理的主要经验

目前，英、美，德、法等发达国家住房租赁市场已十分成熟，其主要经验表现在以下几个方面。

（一）通过立法确定房屋租赁管理的基本制度

年英国政府出台的《住房法》确定以公营为核心的住房体系。国家干预住房市场，规定国家投资建房，以约低于市场价格40%的水平出租给居民。美国在年制定了《住房和社区发展法》，规定租房者在拿出家庭总收入的30%支付房租后，在政府规定租金范围内的租金差额由政府发放的租房券来支付。这些法规重在向低收入阶层提供存量住房租金补贴的计划，同时，法律对保障租户的合法权益，对租房合同和租金都进行了详尽规定，对租金核算也有严格标准。

（二）通过政府调控手段来促进房屋租赁市场发展

一是直接建设公共住房或廉租房，如美国在土地出让时要求开发商按比例修建出租房。二是实行租金控制，规定房租价格。如德国规定房东的房租超过“合理房租”20%，就构成违法行为，超过50%就构成犯罪行为，如不及时更正，将受到法律的严厉制裁。德国的租房市场发达，58%的人住在租赁的住房中，这也是德国从未出现过房地产泡沫的重要原因之一。三是税费减免，财政补贴。如美国年《税制改革法》中规定了低收入家庭出租房税收补贴政策，英国政府在住房补贴上的支出每年维持在多亿英镑的水平。美国住房税收减免占住房政策费用总额的比重达到78%，英国则占61%左右。

（三）通过住房合作社实施住房租赁管理

住房合作社是城镇居民为解决住房问题而成立的相互合作的非盈利性社会团组织，也是欧美国家解决低收入阶层住房的最佳途径之一。据资料显示，在德国合作社建造的住宅占全国新建住宅总数的30.9%。政府对合作社建房给予多方面的政策帮助：一是提供长期低息贷款；二是给予借款保证；三是提供合理价格的土地；四是减少税收，对所得税、财产税、土地转移税和交易税等，均以较低税率向合作社征收；五是补贴租金，合作社住宅如用于向社员出租，政府在必要时可补贴部分租金，使房租降低到社员能够负担的水平；六是房地产开发商在建造住房过程中，必须预留一定比例的住房，专门卖给或者租予低收入等特殊群体。通过上述政策支持，合作社将房地产开发企业愿意出售而居民暂时不买的住房，采取回购、回租的方式纳入合作社统一管理，由其按成本租金左右的价格出租，再依靠租金收入对房屋进行维护和管理。住房合作社在世界上许多国家都获得巨大发展，现已成为解决居民住房问题的一支重要力量。目前，全世界已有50多个国家建立了住房合作社。

在国内，一些城市也在积极开展房屋租赁改革探索。如厦门市的住房租赁制度相对完善，运作比较规范，保障规模较大，公共性租赁住房面积一般为70平方米左右，住户按每月每平方米17.6元的价格通过银行向市公共房屋管理中心缴纳房租。这些房租的七成随后会返还给住户。深圳市则率先扩大了保障范围，将保障对象延伸至低收入户籍家庭、产业园区户籍或者非户籍单身人员等五类人群等。这些做法对于保障和促进房屋租赁市场的健康有序发展起到了不可替代的作用。

三、房屋租赁市场存在的主要问题与困难

近年来，我省房屋租赁市场发展较快，但也还面临租房意愿不强、法规制度不健全、市场经营不成熟、租赁行为不规范等诸多问题。

（一）房屋租赁市场健康快速发展缺乏成熟的民众观念基础

一方面，我国居民通过租房解决住房问题的思想意识淡薄，据不完全统计，目前我国自有住房率高达80%，租赁住房率不到20%，而发达国家的自有和租赁比例大致是各占50%。我国“重买轻租”、“租不如买”的住房消费观念根深蒂固，不少中低收入家庭虽然深感购房压力巨大，但总觉得租房居住非长久之计，只有拥有房屋所有权才算解决了住房问题，生活才安心，把“居者有其屋”误读为所有家庭都拥有一套“产权房”。在这种观念的影响下，我国交易性住房供应体系发展较为快速，而租赁性住房地位虽然重要但却长期处于自发生长状态。另一方面，在房屋租赁管理工作中当事人的办证意识有待提高，为规避较高的税费，房屋租赁业主采取私下租赁、转租、转让租赁权等多种方式规避监管，住房租赁备案率很低，发生纠纷后处理较为困难。

（二）房屋租赁市场健康快速发展缺乏完备的法规制度保障

尽管我国相继发布了《中华人民共和国城市房地产管理法》、《商品房屋租赁管理办法》等政策法规，湖南省住建厅也出台了《湖南省商品房屋租赁管理实施办法》（湘建房〔〕号），一定程度上为房屋租赁市场管理提供了法律和政策依据。但由于包括租赁房屋的详细标准及租赁登记备案等细则都没有出台，使得当前我国公、私房出租管理力度显得苍白，缺乏可行性操作。再加上由于租房市场长期缺乏系统权威的统计信息，供需情况、房源分布、租金等没有准确数据，政策制定与居民租房缺乏信息支撑，较难起到规范房屋租赁市场的作用，导致承租人或出租人权益未得到有效保护，住房租赁市场乱象频生。

（三）房屋租赁市场健康快速发展缺乏完整的住房供应体系

一方面，政府主导的以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设存在较多问题。在经济增速回落、土地出让金下滑和地方债务紧缩的情况下，相对于产权型保障房建设来说，地方政府建设公共租赁住房的积极性很低，保障房占城镇住房体系比较很低。而且许多地方保障房位置偏远，出行成本高且配套滞后，生活、子女上学、就医等不方便加上申请手续繁多、等候时间长等因素，申请者较少，保障房空置率较高。另一方面，虽然近年来已经开始有社会资本参与公租房建设，如万科通过广州万汇楼项目探索公租房的盈利模式。但总体而言，房地产企业参与公租房建设的积极性仍然很低。究其原因，其一是因为税率过高，现行政策安排基本是鼓励住房出售，企业经营租赁住房税负占租金收入30%左右，这就造成企业预期的投资回报率较低，绝大多数开发商和机构投资者不愿涉足住房租赁的投资和经营。其二是因为与投资销售的住房相比，投资租赁住房需要长期占用大量资金，且回收期长，而在我国目前的金融体制下，房地产开发企业缺乏长期政策性贷款支持，房地产企业投资经营住房租赁缺乏长期稳定的融资渠道，因此对企业资金实力和融资能力要求更高。

（四）房屋租赁市场健康快速发展缺乏规范的管理服务体系

一方面，房屋租赁市场管理涉及到综治、公安、消防、人口计生、劳动保障、工商、建设、地税、街道社区等众多部门，但目前虽然在政府文件中，对相关职能部门的配合协作有明确要求，但实际工作中，职能部门配合力度还有待加强，房产、公安、工商、税务等不同部门涉及房屋租赁都有属于自己的一套管理方法，具体工作大多是“各扫门前雪”，还未真正形成联动工作机制，不利于搭建统一的房屋租赁管理平台，也容易留下房屋租赁管理工作的死角。另一方面，目前个人出租的住房无论是自行出租还是委托房地产经纪机构代理出租，基本上都处于自发的、零星的、分散的和无序流动的状态。中介机构准入门槛较低，从事房屋租赁的专业人才缺乏，人员素质低、市场缺乏信任感与安全感，住房中介服务只停留在居间介绍撮合的层次，专业化、集约化程度较低。规模化、专业化、规范化的住房租赁有形市场和中介机构的缺位，制约了房屋租赁市场的健康快速发展。

四、推进我省房屋租赁市场发展的对策与建议

（一）以“试点示范”引领我省城镇房屋租赁市场改革

城镇房屋租赁是一项复杂的系统工程，涉及面广、矛盾多较，为充分解决当前城镇居民需求和市场商品房积压严重的矛盾，加快房屋租赁市场改革，政府可以运用城镇住房保障和棚户区改造政策，在株洲或长沙等城市开展房屋租赁市场改革试点，条件成熟时向全省推广。

1、通过政府政策支持、政企合作、民间资本参与等多种方式，整合现有房屋租赁市场资源，建立大型国营房屋租赁合作社（即城市住房资产管理公司）。

2、由合作社以回购、回租等方式集中一批社会分散房源，实施统一经营管理，按市场机制运营，依规定标准收取租金。政府(或用工单位)向承租人发放的租赁补贴，专项用于支付房租，可直接划到受托运营机构或出租人的账上。这样基本保证了投资建设和运营机构的合理收益，有利于吸引社会资金参与。政府对保障对象的补贴由暗补变明补，有利于根据保障对象收入水平的变化，适时调整补贴金额，形成完善的退出机制。

3、大力倡导房地产企业采用“开发+销售+租赁”并举的经营模式。政策扶持和鼓励部分有实力的开发企业租售并举，盘活库存，引导房地产企业将现有商品房库存转为保障性租赁住房。

（二）以“政策扶持”推动我省城镇房屋租赁市场发展

将房屋租赁作为政府施政管理的重要内容，保障城镇居民住房问题，缓解市场住房闲置压力，促进住房梯次消费结构形成，带动房地产一、二、三级市场共同繁荣。建议出台以下政策和措施：

1、政府对房屋租赁合作社予以三年税费减免或财政返还政策，并向合作社定期提供无息贷款支持。

2、合作社回购、回租社会分散房源，享受国家、省保障性安居工程有关配建房源税收减免政策。

3、放宽住房公积金政策，对于无房户租赁住房用于本人自住的，可提取住房公积金支付房租，对于公积金缴存人，可异地申请公积金贷款等。

4、为鼓励社会投资，尤其是民间投资公租房，应统一配套政策，减免投资、建设和经营方面的相关税费。在委托建设公租房项目的合同中，约定公租房的土地性质、建设标准、交付进度、产权形式、优惠条款等实质性内容，力争实现房地产开发企业参建公租房的直接盈利。如果房地产开发企业从参建单个公租房项目中难以直接盈利，可在委托建设合同中约定多个公租房项目的整体开发权，或者配套商业用地的联动开发，以实现其综合收益。

（三）以“制度建设”规范我省城镇房屋租赁市场发展

1、健全保障房建设机制。建立健全财政保障机制，将保障房建设经费纳入财政预算，积极争取中央财政补助资金。运用市场机制，运用社会力量建设保障房。同时，建议保障房要以公租房为主，限制发展产权型保障房，实行“以租为主”，限制“租转售”。改进保障房的监督考核，拓宽社会公众参与渠道，严格落实问责制，改变当前保障房建设指标行政分配方式，实行按需建设。

2、组建由房产、公安、工商、地税等部门参与的一体化管理体制，推行“一站式”管理，“一条龙”服务，提高行政管理效率。加强对房屋租赁管理税费机制的研究和探索，遵循“低税少费”原则，切实减轻住房租赁双方的税费负担。

3、建立房屋租赁市场价格指导体系。各市根据各城区范围广泛采集不同的地段、性质、结构、用途、类型、位置、楼层的出租房租金的价格信息，采取科学的测算办法，定期制定和公布不同地段、不同结构、不同用途的房屋的指导租金，每年公布一次。通过指导租金加强市场的预警预报和管理力度，确保房屋租赁市场健康、有续地发展。

4、建立完善的城市租赁信用信息管理网络平台，将街道社区、物业管理公司对私房租赁管理力度纳入社会综合治理考核、考评，从而提高和房屋租赁登记备案的覆盖面。加强租赁房的登记备案管理，规范市场行为，建立房东登记和诚信评级制度，建立住房租赁的准入和退出机制等。

（四）以“宣传引导”营造城镇房屋租赁市场发展氛围

剔除住房的投资属性，仅从满足人们居住消费需求的角度，人们既可以通过租赁也可以通过购买住房来实现，换句话说，实现“居者有其屋”，购房和租房两种途径均可实现。因此，政府可以通过新闻媒体，介绍欧美发达国家成功经验，积极宣传理性、量力而行的住房观念，改变人们“租房不如买房”的传统观念，引导年轻群体和中低收入阶层在住房消费上树立“先租房，后买房；先买小房，后逐步改善”的住房梯度消费理念。

征稿启事：

“HNDRC_GOV”公众